Rekonstruksi Kedudukan Pemerintahan Adat dalam Kerangka Otonomi Khusus
Buku ini ditulis John NR Gobai dan diterbitkan Dewan Adat Daerah Paniai tahun 2020, membahas kedudukan pemerintahan adat yang telah hidup jauh sebelum hadirnya pemerintahan negara di Tanah Papua. Sistem tersebut mengatur hubungan sosial, wilayah, penyelesaian sengketa, pengelolaan sumber daya alam, serta kepemimpinan yang bersumber dari pengakuan masyarakat — bukan dari penunjukan administratif.
Abstraksi Buku
Oleh: John NR Gobai
Keberadaan masyarakat hukum adat di Tanah Papua merupakan bagian tak terpisahkan dari sejarah, identitas, dan tata kehidupan masyarakatnya. Jauh sebelum pemerintahan negara hadir, masyarakat Papua telah memiliki sistem pemerintahan adat yang mengatur hubungan sosial, penguasaan wilayah, penyelesaian sengketa, pengelolaan sumber daya alam, serta perlindungan bagi seluruh anggotanya. Namun perkembangan sistem pemerintahan negara — terutama pada masa Orde Baru — perlahan menggeser kedudukan pemerintahan adat. Pemberlakuan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa menyeragamkan bentuk pemerintahan di seluruh Indonesia, yang secara tidak langsung melemahkan struktur pemerintahan adat yang beragam di Papua.
Reformasi membawa perubahan penting bagi kebijakan negara terhadap desa dan masyarakat hukum adat. Serangkaian peraturan — UU No. 22 Tahun 1999, UU No. 32 Tahun 2004, UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa, UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, hingga Undang-Undang Otonomi Khusus Papua sebagaimana telah diubah terakhir dengan UU No. 2 Tahun 2021 — memberikan ruang konstitusional dan yuridis untuk mengakui masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya. Tulisan ini menyampaikan pandangan bahwa pelaksanaan Otonomi Khusus Papua tidak hanya harus memperkuat pemerintahan formal negara, tetapi juga merekonstruksi dan mengukuhkan kembali pemerintahan adat sebagai bagian dari tata kelola pemerintahan lokal di Tanah Papua. Pengakuan ini perlu diwujudkan melalui penyusunan regulasi daerah, pemetaan wilayah adat, pengakuan kelembagaan adat, pembagian kewenangan yang tegas, serta penyatuan pemerintahan adat ke dalam sistem pemerintahan kampung dan distrik.
Kata kunci: pemerintahan adat, masyarakat hukum adat, Papua, otonomi khusus, kampung, hak adat
- PENDAHULUAN
- Latar Belakang
Sebelum berdirinya Negara Kesatuan Republik Indonesia, masyarakat di berbagai wilayah Nusantara telah memiliki tata pemerintahan dan tata kehidupan sosial yang tumbuh dan berkembang berlandaskan adat istiadat masing-masing. Bentuknya tidak selalu berupa kerajaan atau kesultanan; banyak juga yang berupa kesatuan masyarakat hukum adat yang memiliki pemimpin, wilayah, aturan, mekanisme penyelesaian sengketa, serta sistem pengelolaan sumber daya alam sendiri.
Tanah Papua pun memiliki sejarah yang serupa. Sejak dahulu, masyarakat Papua telah memiliki struktur sosial dan kepemimpinan adat yang mengatur kehidupan bersama. Di berbagai wilayah dikenal sebutan pemimpin adat yang berbeda — tonowi, sonowi, mananwir, ondofolo, menagawan, dan lainnya — masing-masing dengan struktur dan peran khasnya.
Kepemimpinan ini bukan sekadar lambang kebudayaan. Dalam kehidupan nyata, kewibawaan pemimpin adat tumbuh dari sejarah keluarga atau marga, penguasaan wilayah adat, kemampuan menyelesaikan persoalan masyarakat, sikap kepemimpinan, kemampuan bermusyawarah, serta kepedulian dan kemurahan hati terhadap sesama anggota komunitas. Itulah sebabnya pemerintahan adat pada hakikatnya adalah bentuk pemerintahan sosial yang hidup dan tumbuh di tengah masyarakat itu sendiri.
Namun seiring berjalannya waktu, pemerintahan formal negara ditempatkan sebagai satu-satunya bentuk pemerintahan yang diakui secara administratif. Kedudukan pemerintahan adat pun perlahan-lahan semakin terdesak. Kondisi ini semakin terasa pada masa Orde Baru dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa. Kebijakan ini memang bertujuan menciptakan keseragaman pemerintahan di tingkat paling bawah, tetapi sekaligus meminggirkan keragaman sistem pemerintahan lokal yang tumbuh dari sejarah dan adat istiadat setempat.
Bagi masyarakat Papua, perubahan ini bukan sekadar soal pergantian nama. Ia mengubah kedudukan sosial dan politik para pemimpin adat dalam kehidupan bermasyarakat. Pemimpin adat yang dulunya memiliki wewenang dan pengaruh nyata, kini perlahan hanya dilibatkan dalam kegiatan seremonial. Mereka dipanggil saat dibutuhkan, tetapi jarang dilibatkan dalam pengambilan keputusan pemerintahan. Padahal di banyak komunitas Papua, kewibawaan pemimpin adat tetap hidup dan hingga kini masih menjadi rujukan dalam menyelesaikan berbagai persoalan masyarakat. Di wilayah pedalaman yang sulit dijangkau pemerintahan formal, masyarakat masih menjadikan pemimpin adat tempat meminta nasihat, menyelesaikan konflik, mengatur hubungan sosial, menentukan pemanfaatan wilayah adat, serta menjaga keseimbangan kehidupan bersama.
Terdapat kenyataan sosial yang tidak dapat diabaikan: negara memiliki pemerintahan formal, tetapi masyarakat Papua juga memiliki pemerintahan adat yang tetap hidup dalam kesadaran dan praktik sosialnya. Pertanyaannya bukan apakah pemerintahan adat harus menggantikan pemerintahan negara, melainkan bagaimana negara dapat mengakui, melindungi, dan mengintegrasikan pemerintahan adat ke dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
- PERGESERAN KEDUDUKAN PEMERINTAHAN ADAT
- Pemerintahan Adat Sebelum Penyeragaman
Pemerintahan adat di Papua tumbuh beriringan dengan sejarah komunitas dan hubungan masyarakat dengan tanah leluhurnya. Kepemimpinan adat tidak lahir dari proses pemilihan administratif seperti kepala kampung masa kini. Legitimasinya bersumber dari struktur sosial, sejarah, keturunan, kemampuan memimpin, penguasaan pengetahuan adat, hubungan dengan tanah dan wilayah, serta pengakuan langsung dari masyarakat. Itulah sebabnya kekuasaan pemimpin adat berbeda dengan kekuasaan pejabat pemerintahan formal: kepala kampung mendapat mandat dari negara, sedangkan pemimpin adat mendapat mandat dari masyarakatnya sendiri.
Perbedaan sumber kekuasaan ini menjelaskan mengapa di banyak tempat di Papua, kepala kampung memegang wewenang administratif, sementara pemimpin adat memegang kewibawaan sosial yang lebih kuat. Keduanya seharusnya tidak saling bersaing, melainkan saling melengkapi.
- Dampak Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 membawa model pemerintahan desa yang seragam ke seluruh Indonesia. Di satu sisi tujuannya menciptakan keseragaman, di sisi lain ia mengikis ruang bagi pemerintahan lokal yang berbasis adat. Struktur adat tidak lagi mendapat tempat yang layak dalam sistem pemerintahan. Pemimpin adat perlahan hanya menjadi pelengkap dalam kegiatan resmi.
Kondisi ini berpotensi melahirkan persaingan: kepala kampung memiliki perangkat, anggaran, dan wewenang administratif; pemimpin adat memiliki kewibawaan, sejarah, kepercayaan, dan pengaruh sosial. Tanpa mekanisme hubungan yang jelas, perbedaan ini dapat berubah menjadi konflik.
III. REFORMASI DAN TERBUKANYA RUANG BAGI PEMERINTAHAN ADAT
Runtuhnya Orde Baru pada tahun 1998 mengubah hubungan antara negara dan masyarakat. Reformasi membuka ruang pengakuan terhadap keberagaman daerah, pelimpahan kewenangan, serta penguatan masyarakat lokal. Hal ini terlihat dari lahirnya serangkaian peraturan perundang-undangan — mulai dari UU No. 22 Tahun 1999 hingga UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa — yang mulai meninggalkan pendekatan penyeragaman dan memberi ruang bagi keberagaman. Bagi Papua, ini adalah peluang untuk kembali menggali bentuk pemerintahan lokal yang sesuai dengan sejarah, adat istiadat, dan karakter masyarakatnya.
- OTONOMI KHUSUS DAN PENGAKUAN HAK MASYARAKAT ADAT
Perubahan politik pasca-Reformasi beriringan dengan lahirnya kebijakan Otonomi Khusus Papua. Salah satu fondasi utamanya adalah pengakuan terhadap hak-hak dasar Orang Asli Papua. Masyarakat hukum adat tidak dapat hanya ditempatkan sebagai objek pembangunan; mereka harus menjadi subjek pembangunan sekaligus subjek hukum. Hal ini sejalan dengan Pasal 18B ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945, yang menegaskan bahwa negara mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya, sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat serta prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Artinya, keberadaan masyarakat hukum adat bukanlah pemberian pemerintah daerah — ia memiliki dasar konstitusional, dan negara wajib mengakui serta melindunginya.
- MENGEMBALIKAN PEMERINTAHAN ADAT DI TANAH PAPUA
- Dari Pengakuan Simbolik Menuju Pengakuan Kelembagaan
Selama ini, pengakuan terhadap adat sering kali berhenti pada hal-hal yang bersifat seremonial — pakaian, tarian, upacara, atau pelibatan tokoh adat dalam kegiatan tertentu. Padahal ruang lingkupnya jauh lebih luas, mencakup:
- tanah adat;
- wilayah adat;
- sumber daya alam;
- sistem kekerabatan;
- hukum adat;
- penyelesaian sengketa;
- perlindungan anggota masyarakat;
- sistem ekonomi masyarakat;
- kepemimpinan adat; serta
- pengambilan keputusan melalui musyawarah.
Karena itu, pengakuan harus berkembang dari sekadar simbolik menuju pengakuan kelembagaan yang nyata. Pemerintahan adat perlu ditempatkan sebagai institusi yang memiliki fungsi jelas dalam tata kelola pemerintahan di tingkat lokal.
- Kampung sebagai Ruang Rekonstruksi
Dalam kerangka Otonomi Khusus, “desa” dikenal sebagai kampung dan “kecamatan” sebagai distrik. Pergantian istilah ini bukan sekadar kosmetik; ia justru membuka peluang membangun sistem pemerintahan kampung yang lebih sesuai dengan karakter masyarakat Papua. Kampung dapat menjadi wadah yang menyatukan pemerintahan negara, pemerintahan kampung, dan pemerintahan adat. Kepala kampung tidak perlu menggantikan pemimpin adat, begitu pula sebaliknya — keduanya dapat diberi peran dan kewenangan yang berbeda namun saling melengkapi.
- REKONSTRUKSI STRUKTUR PEMERINTAHAN ADAT
Setiap komunitas di Papua memiliki corak pemerintahan adat yang khas, sehingga tidak dapat disamaratakan. Bentuk-bentuk seperti emawa, nduni, kunume, kince, ndone, taparu, isorei, dan lainnya perlu diteliti, didokumentasikan, dan diakui sesuai kondisi nyata di tempatnya masing-masing.
Langkah rekonstruksi dapat ditempuh melalui tujuh tahap:
- Mengidentifikasi masyarakat hukum adat yang masih hidup dan berfungsi;
- Memetakan wilayah adat secara partisipatif bersama masyarakat;
- Mengidentifikasi struktur kepemimpinan adat yang benar-benar diakui masyarakat;
- Mengukuhkan pengakuan kelembagaan melalui peraturan daerah atau peraturan khusus;
- Membagi kewenangan secara tegas antara pemerintahan distrik, kampung, dan adat;
- Mengintegrasikan mekanisme penyelesaian sengketa adat ke dalam sistem hukum nasional;
- Melibatkan pemerintahan adat dalam pengambilan keputusan pengelolaan sumber daya alam di wilayahnya.
VII. PEMERINTAHAN ADAT DAN PERLINDUNGAN HAK MASYARAKAT
Penguatan pemerintahan adat berkaitan langsung dengan perlindungan hak-hak masyarakat. Banyak persoalan di Papua — soal tanah, hutan, pertambangan, perkebunan, air, hingga pembangunan infrastruktur — berkaitan langsung dengan wilayah adat. Tanpa pengakuan kelembagaan adat, masyarakat kesulitan menentukan siapa yang berhak mewakili mereka berhadapan dengan pemerintah maupun pihak ketiga. Maka pengakuan ini bukan sekadar soal kebudayaan; ia menyangkut hukum, pemerintahan, ekonomi, lingkungan hidup, serta perlindungan hak asasi manusia. Pemerintahan adat dapat menjadi jaminan agar setiap keputusan yang menyangkut wilayah adat diambil melalui musyawarah dengan masyarakat yang bersangkutan.
VIII. PEMERINTAHAN ADAT DAN PERADILAN ADAT
Salah satu fungsi penting pemerintahan adat adalah penyelesaian sengketa. Di tengah masyarakat Papua, banyak perselisihan diselesaikan melalui musyawarah adat — tujuannya bukan sekadar menentukan siapa menang dan kalah, melainkan mengembalikan keharmonisan hubungan yang terputus. Mekanisme ini perlu diperkuat dan diakui sebagai bagian dari sistem hukum nasional dengan batas kewenangan yang jelas. Hukum adat tidak perlu dipandang sebagai pesaing hukum nasional; ia justru dapat memperkaya sistem hukum Indonesia selama tetap berpegang pada konstitusi, hak asasi manusia, dan peraturan yang berlaku.
- HUBUNGAN PEMERINTAHAN ADAT DENGAN PEMERINTAHAN KAMPUNG
Kesalahan yang harus dihindari adalah menciptakan dua kekuasaan yang saling bersaing. Tujuannya bukan mendirikan pemerintahan tandingan, melainkan membangun kemitraan kelembagaan:
- Kepala kampung menjalankan fungsi administrasi dan pelayanan berdasarkan peraturan negara;
- Pemerintahan adat menjalankan fungsi sosial, adat, dan kewenangan komunitas berdasarkan hukum adat yang diakui.
Hubungan keduanya adalah kemitraan dan koordinasi, bukan atasan dan bawahan.
plaintext
NEGARA
↓
PEMERINTAH PROVINSI
↓
PEMERINTAH KABUPATEN
↓
DISTRIK
↓
KAMPUNG
↕️
PEMERINTAHAN ADAT
- ARAH KEBIJAKAN HUKUM
Tujuh langkah konkret perlu diwujudkan:
- Melakukan inventarisasi masyarakat hukum adat yang masih hidup;
- Mempercepat pemetaan wilayah adat secara partisipatif;
- Menyusun peraturan daerah tentang pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat;
- Membuat aturan hubungan kerja sama antara pemerintahan kampung dan pemerintahan adat;
- Memberi ruang bagi pemerintahan adat berperan dalam perencanaan pembangunan di wilayahnya;
- Memperkuat mekanisme penyelesaian sengketa adat dengan batas kewenangan yang jelas;
- Mengikuti pengakuan kelembagaan dengan penguatan kapasitas, pendokumentasian hukum adat, pendidikan, dan pemberdayaan masyarakat.
- PENUTUP
- Kesimpulan
Pemerintahan adat telah hidup di Tanah Papua jauh sebelum hadirnya pemerintahan negara, dan keberadaannya tidak dapat dihapus begitu saja. Pengalaman masa lalu — terutama masa pemberlakuan UU No. 5 Tahun 1979 — mengajarkan bahwa penyeragaman struktur pemerintahan justru meminggirkan lembaga yang hidup di tengah masyarakat. Reformasi membawa harapan baru, dan kerangka Otonomi Khusus memberikan dasar yang kuat untuk mengembalikan kedudukannya. Pengembalian ini bukan berarti mendirikan negara dalam negara, melainkan menempatkan kembali lembaga sosial dan hukum yang sudah ada ke dalam tata kelola Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pemerintahan adat adalah kekuatan sosial yang dapat membantu negara menjaga wilayah, menyelesaikan konflik, melindungi masyarakat, serta memperkuat partisipasi warga dalam pembangunan.
- Saran
Pemerintah perlu menyusun kebijakan yang nyata untuk mengakui dan melindungi pemerintahan adat, berlandaskan prinsip:
- mengakui keberagaman masyarakat adat;
- menghormati hak-hak tradisional;
- mengakui wilayah adat;
- memperkuat kelembagaan adat;
- menegaskan pembagian kewenangan;
- memperkuat peradilan adat;
- melibatkan masyarakat adat dalam pembangunan; serta
- menjadikan penguatan pemerintahan adat sebagai bagian dari pelaksanaan Otonomi Khusus.
Pada akhirnya, Otonomi Khusus Papua tidak boleh hanya dipahami sebagai tambahan kewenangan dan anggaran. Ia harus dimaknai sebagai instrumen untuk mengakui, melindungi, dan memberdayakan Orang Asli Papua beserta masyarakat hukum adatnya.
“Mengembalikan pemerintahan adat bukan berarti kembali ke masa lalu. Mengembalikan pemerintahan adat adalah membangun masa depan Papua dengan menghormati sejarah, identitas, hukum, dan tata kehidupan masyarakat Papua.”
DAFTAR PUSTAKA
Peraturan Perundang-undangan
- Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
- Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa.
- Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
- Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
- Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua.
- Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa.
- Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
